Σκέψεις ελεγκτικής προσέγγισης με αφορμή δύο πρακτικά αξιολόγησης που εισάγονται προς έγκριση στη Δημοτική Επιτροπή Νέας Φιλαδέλφειας – Νέας Χαλκηδόνας – Άρθρο του Κώστα Ευαγγελινού
Η δημόσια συζήτηση γύρω από τις δημόσιες συμβάσεις επικεντρώνεται συνήθως στο ποιος αναλαμβάνει ένα έργο, ποια είναι η οικονομική προσφορά ή ποιο είναι το τελικό αποτέλεσμα. Ωστόσο, από ελεγκτική σκοπιά, το ουσιώδες ερώτημα είναι διαφορετικό: μπορεί ένας ανεξάρτητος ελεγκτής, αρκετά χρόνια αργότερα, να ανασυνθέσει με ασφάλεια τη διοικητική κρίση αποκλειστικά από τα στοιχεία του φακέλου;
Η απαίτηση αυτή δεν αποτελεί μόνο ζήτημα ορθής διοικητικής πρακτικής. Απορρέει από τις θεμελιώδεις αρχές που διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις, όπως η διαφάνεια, η ίση μεταχείριση, η αναλογικότητα και η λογοδοσία, οι οποίες κατοχυρώνονται τόσο στον ν. 4412/2016 όσο και στην Οδηγία 2014/24/ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις.
Η έννοια αυτή, γνωστή διεθνώς ως audit trail ή «ελεγκτικό ίχνος», αποτελεί θεμελιώδη αρχή κάθε σύγχρονου συστήματος δημόσιας λογοδοσίας. Δεν αφορά μόνο τη νομιμότητα μιας διαδικασίας ούτε προϋποθέτει την ύπαρξη αμφισβήτησης ή παρατυπίας. Αφορά την ποιότητα της τεκμηρίωσης, τη διαφάνεια της διοικητικής κρίσης και τη δυνατότητα ενός μεταγενέστερου ελέγχου να επαληθεύσει τον τρόπο με τον οποίο ελήφθη μια απόφαση.
Τα πρακτικά αξιολόγησης προσφορών
Με αφορμή δύο διαφορετικά πρακτικά αξιολόγησης δημοσίων συμβάσεων, τα οποία εισάγονται προς έγκριση στη Δημοτική Επιτροπή του Δήμου Νέας Φιλαδέλφειας – Νέας Χαλκηδόνας, αναδεικνύεται μια ενδιαφέρουσα θεσμική διάσταση. Οι δύο διαγωνισμοί διαφέρουν ουσιωδώς ως προς τα πραγματικά τους δεδομένα: ο πρώτος αφορά έργο μεγάλης οικονομικής αξίας, στο οποίο υποβλήθηκε μία μόνο προσφορά, ενώ ο δεύτερος αφορά μελέτη στην οποία συμμετείχαν τρεις οικονομικοί φορείς και πραγματοποιήθηκε συγκριτική αξιολόγηση των τεχνικών προσφορών.
Παρά τη διαφορετική πραγματική βάση των δύο διαδικασιών, η απαίτηση για επαρκή αιτιολόγηση δεν διαφοροποιείται. Η ύπαρξη ενός μόνο συμμετέχοντος δεν μειώνει την ανάγκη τεκμηρίωσης· αντίθετα, την ενισχύει, καθώς η αξιολόγηση δεν πραγματοποιείται συγκριτικά αλλά αποκλειστικά σε σχέση με τις απαιτήσεις της διακήρυξης. Αντίστοιχα, όταν υπάρχουν περισσότερες προσφορές, η διαφοροποίηση της βαθμολογίας μεταξύ των διαγωνιζομένων απαιτεί ιδιαίτερα σαφή αιτιολόγηση, ώστε να καθίσταται κατανοητό γιατί συγκεκριμένα χαρακτηριστικά μιας προσφοράς οδήγησαν σε συγκεκριμένη αριθμητική αξιολόγηση.
Το ελεγκτικό ίχνος ως εγγύηση εμπιστοσύνης στη δημόσια διοίκηση
Η σχετική νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων δεν αντιμετωπίζει την αιτιολογία ως τυπική διαδικαστική υποχρέωση. Ο ν. 4412/2016 προβλέπει ότι η αξιολόγηση των τεχνικών προσφορών πρέπει να συνοδεύεται από ειδική αιτιολογία ανά κριτήριο. Η απαίτηση αυτή συνδέεται άμεσα με τις θεμελιώδεις αρχές της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης, της αναλογικότητας και της χρηστής διοίκησης. Παράλληλα, η διοικητική και δικαστική πρακτική έχει επανειλημμένα επισημάνει ότι η λεκτική αιτιολόγηση δεν μπορεί να εξαντλείται σε γενικούς αξιολογικούς χαρακτηρισμούς, αλλά πρέπει να επιτρέπει τον ουσιαστικό έλεγχο της διοικητικής κρίσης.
Από την οπτική ενός ελεγκτή, το κρίσιμο στοιχείο δεν είναι αν μια τεχνική προσφορά αξιολογήθηκε ως «άριστη», «πολύ καλή» ή «καλή». Το ουσιώδες είναι να μπορεί να διαπιστωθεί η διαδρομή που οδήγησε στη συγκεκριμένη βαθμολογία. Με άλλα λόγια, πρέπει να είναι ελέγξιμη η σύνδεση μεταξύ των πραγματικών δεδομένων της προσφοράς, των απαιτήσεων της διακήρυξης, των διαπιστώσεων της Επιτροπής και της τελικής βαθμολογικής κρίσης.
Η προσέγγιση αυτή δεν αποσκοπεί στην υποκατάσταση της κρίσης των τεχνικών επιτροπών. Οι επιτροπές διαθέτουν την τεχνική γνώση και την αρμοδιότητα να αξιολογούν τις προσφορές. Εκείνο που ενδιαφέρει τον ελεγκτή είναι αν η τεχνική αυτή κρίση αποτυπώνεται με τρόπο επαρκώς τεκμηριωμένο, ώστε να είναι αναγνώσιμη, επαληθεύσιμη και αναπαραγώγιμη από οποιονδήποτε μεταγενέστερο έλεγχο.
Στην πράξη, αυτό σημαίνει ότι η λεκτική αιτιολόγηση αποκτά ιδιαίτερη σημασία. Όταν χρησιμοποιούνται χαρακτηρισμοί όπως «άρτια», «ολοκληρωμένη», «υψηλού επιπέδου», «άριστη» ή αντίστοιχα «καλή» και «οριακά παραδεκτή», είναι χρήσιμο να προκύπτει με σαφήνεια ποια συγκεκριμένα στοιχεία της προσφοράς οδήγησαν στη συγκεκριμένη αξιολογική κρίση και πώς αυτά συνδέονται με τον αριθμητικό βαθμό που αποδόθηκε. Η τεκμηρίωση αυτή δεν υπηρετεί μόνο τους συμμετέχοντες στον διαγωνισμό. Υπηρετεί κυρίως την ίδια τη διοίκηση, διότι καθιστά την απόφασή της περισσότερο ανθεκτική σε κάθε μεταγενέστερο διοικητικό, δημοσιονομικό ή δικαστικό έλεγχο.
Αξίζει επίσης να επισημανθεί ότι οι σύγχρονες διαδικασίες ελέγχου δεν εξαντλούνται στον χρόνο λήψης μιας απόφασης. Δημόσιες συμβάσεις σημαντικού οικονομικού αντικειμένου ενδέχεται να αποτελέσουν αντικείμενο μεταγενέστερων ελέγχων από εσωτερικούς ελεγκτές, δημοσιονομικούς μηχανισμούς, εποπτικές αρχές ή άλλα αρμόδια όργανα. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, η ύπαρξη πλήρους και σαφούς ελεγκτικού ίχνους αποτελεί βασικό στοιχείο αξιοπιστίας της διαδικασίας.
Η ποιότητα της αιτιολογίας αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία όταν πρόκειται για έργα ή μελέτες με ιδιαίτερο οικονομικό και κοινωνικό αποτύπωμα. Δεν πρόκειται μόνο για την προστασία των δικαιωμάτων των οικονομικών φορέων που συμμετέχουν σε έναν διαγωνισμό. Πρόκειται και για την ενίσχυση της εμπιστοσύνης των πολιτών απέναντι στον τρόπο με τον οποίο η δημόσια διοίκηση διαχειρίζεται δημόσιους πόρους.
Η ενίσχυση της αιτιολογίας δεν αποτελεί αμφισβήτηση της τεχνικής επάρκειας των επιτροπών ούτε επιβράδυνση των διαδικασιών. Αντίθετα, αποτελεί τον αποτελεσματικότερο τρόπο προστασίας όλων των εμπλεκομένων: της αναθέτουσας αρχής, των μελών των επιτροπών, των οικονομικών φορέων, των αιρετών οργάνων που εγκρίνουν τα πρακτικά και, τελικά, του δημόσιου συμφέροντος.
Η απαίτηση ειδικής αιτιολόγησης δεν αποτελεί ελληνική ιδιαιτερότητα. Αποτελεί πάγια αρχή του ευρωπαϊκού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων και έχει αναδειχθεί διαχρονικά τόσο στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας όσο και στις αποφάσεις της ΕΑΔΗΣΥ, σύμφωνα με τις οποίες η διοικητική κρίση πρέπει να είναι επαρκώς τεκμηριωμένη και ελέγξιμη.
Η διαφάνεια στις δημόσιες συμβάσεις δεν εξαντλείται στην τήρηση των διαδικασιών ούτε αποδεικνύεται από το αποτέλεσμα ενός διαγωνισμού. Θεμελιώνεται στην ποιότητα της αιτιολογίας, στην πληρότητα του ελεγκτικού ίχνους και στη δυνατότητα κάθε διοικητικής κρίσης να παραμένει κατανοητή, επαληθεύσιμη και ελέγξιμη ακόμη και πολλά χρόνια μετά τη λήψη της.
Από ελεγκτική σκοπιά, το κρίσιμο ερώτημα δεν είναι αν κάποιος συμφωνεί ή διαφωνεί με την τελική βαθμολογία μιας προσφοράς.
Το ουσιώδες είναι αν ένας τρίτος, ανεξάρτητος ελεγκτής, εξετάζοντας αποκλειστικά τον φάκελο της διαδικασίας, μπορεί να κατανοήσει με σαφήνεια τη διαδρομή από τα πραγματικά δεδομένα έως την τελική διοικητική κρίση. Αυτή είναι η ουσία του ελεγκτικού ίχνους.
Οι παραπάνω σκέψεις διατυπώνονται αποκλειστικά υπό το πρίσμα της ελεγκτικής προσέγγισης ως προς την επάρκεια της τεκμηρίωσης και του ελεγκτικού ίχνους των διοικητικών πράξεων. Δεν συνιστούν κρίση επί της νομιμότητας συγκεκριμένων διαδικασιών ή αποφάσεων, αρμοδιότητα που ανήκει αποκλειστικά στα κατά νόμο αρμόδια όργανα.
Κώστας Ευαγγελινός
π. Δημοτικός Σύμβουλος
συν/χος Ορκωτός Ελεγκτής
